浅析林业PPP的困境与出路 - 浙江金道律师事务所

2016年11月21日，国家林业局、国家发展改革委发文《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（发改农经[2016]2455号），提出运用政府和社会资本合作（PPP）模式推进林业建设。为了更好地在浙江范围内推进林业PPP建设，笔者有幸受浙江省林业厅相关处室的邀请陪同林业厅的领导对部分市县的林业PPP现状进行了调研，从而对我省林业PPP的困境与出路有了实务接触和思考论证的机会。

从财政部PPP综合信息平台项目库中可以看出，截止2017年7月31日，全国入库的PPP项目为13599个，林业PPP项目为32个，其中浙江省仅有1个林业PPP项目即华东药用植物园（丽水植物园）PPP项目。从统计数据可以看出，林业PPP项目不仅占PPP项目总数的比重极其微小，而且也是所有领域和行业中PPP项目数最少的。

森林作为陆地生态系统的主体，是陆地上最大的生物群落，是人类社会赖以生存的物质基础。森林在维持生态平衡、保护生物多样性、保障水资源安全、应对气候变化、促进经济社会发展等方面具有不可替代的作用。浙江素有“七山一水两分田”之称，林业资源异常丰富。全省林地面积660.49万公顷，森林覆盖率60.91%，森林植被总生物量47588.15万吨，森林植被总碳储量23513.19万吨。但是目前，这些林业资源绝大部分都处于相对闲置的状态，未将资源进行合理配置，收益和产出不能有效地最大化。PPP模式是我国供给侧改革下的重要建设和融资模式，把该模式与林业建设相结合发展林业PPP，能实现林业领域一二三产联动，使丰富的林业资源发挥出更大的经济效益和生态效益。

经走访发现，多地市县对林业PPP模式均有需求求，但发展的制约因素颇多，大致为以下几方面：

一、地方财政预算安排中，林业PPP占比很小，地方政府对林业PPP较之其他领域重视度不高。

在有限的财政预算中，政府部门优先考虑的往往是市政、交通等基础项目，林业项目在优先性上被长期忽视。这个问题不仅在省内如此，从全国范围来看亦如此。林业对于国家GDP的贡献、对于国家可持续发展的长远作用未被认知。进而导致各地政府上马立竿见影的项目居多。

二、地方政府对林业PPP项目的认知度低，提出的林业PPP模式过于僵化。

地方政府的多数人员大多仍然停留在传统的政府投资或者招商引资层面，且在套用PPP模式发展林业时大多仅仅停留在指导意见中提到的防护林建设、储备林建设、林业保护设施建设、野生动植物保护等公益性事项上，没有认识到PPP不仅包括建设，还包括了管理、运营、维护等内容，林业PPP可在森林旅游、森林康养、林下经济等多个维度推进。正是因为没有认识到这些内容，导致不能有效吸引社会资本参与发展林业PPP。

三、多数地区的林业部门旗下缺乏合适的作为政府出资代表的平台公司。

由于林业PPP与森林资源有关，有其一定的特殊性，部分项目需要政府出资占股，进而对项目公司具有公司法上股东的监督职能。林业部门由于先前的种种改革等原因，很多地方已没有市场化、公益性的平台公司，这也成为制约林业PPP发展的因素。

一、探索适合林业PPP的项目模式。

1.建立灵活的运作模式。在地方财政不足或难以优先支持的情况下，可采取BOT+BOO的模式，实现项目内部分资金的自我平衡。

林业PPP项目的子项目中若土地使用权符合划拨用地目录中的相关规定，采用划拨方式给予项目公司。另一些子项目若土地是商业性质的，则可将此部分土地按宗地一批次带规划方案招拍挂出让，项目公司将以挂牌价起始报价，参与土地的竞拍。土地与社会资本的合并招选是财政部多次鼓励的方式，此方式在林业领域可尝试使用。

林业PPP项目会涉及到的土地性质一般分国有和集体所有两种。国有林地权属清晰，处理相对容易，可按划拨或者招拍挂出让程序进行。而集体林地在处理时则相对复杂，特别是已经分山到户的地区，个人享有林地使用权，稍有处理不当就会引发大量的林权纠纷。关于集体林地，除采用征收途径以外，省内有通过赎买方式进行处理的，主要程序为：首先，以村为单位，提出要求政府一次性补偿赎买林地的书面申请报告；其次，各村召开村民代表大会，经2/3以上代表同意赎买方式和补偿办法；第三，村民作出对自留山放弃经营和承包山终止承包，同意上交村集体，获得一次性补偿后转为国有的书面承诺；第四，成立工作组上山下村，逐户逐块核定地类、面积，并按补偿办法逐项登记造册；第五，村与村民，政府与村签订合同，明确权利、义务；第六，兑现补偿，逐户签字领款；第七，组成人员与周边村逐村上山现场勘定边界，并签字确认；第八，进行边界公示，接受社会和民众的监督。

除了上述土地性质问题会对林业PPP项目的开展有影响外，还应注意林地的类型对项目开展的影响。《森林法》将森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林五类。除不得改变林地性质和禁止毁林以外，对林地的使用在采伐、占用林地进行开发利用等方面因林地类型的不同而不同。

2.建立灵活的回报机制。根据上述运作模式，林业PPP的回报机制显然应是“使用者付费+可行性缺口补贴”或者“使用者付费”，至于使用者付费的占比可根据地方林业资源的丰富程度来设定。使用者付费来源一般可来自于旅游运营、商业项目运营、林下产业运营等。

3.拓展项目内子项目设计的多样性，以丰富整个项目的内涵，在保护珍贵的林业资源的同时，扩大林业产出和经济效益，使林业PPP成为生态环境可持续发展的有利抓手之一。以省内某林业PPP项目为例，项目分为植物展示游览区、引种繁育区、森林运动休憩区、森林康养体验区等四大区块。植物展示游览区主要可起到观赏和科普作用，引种繁育区主要用以对植物物种的培植与繁育、物种引进以及其他保育等科研工作，森林运动休憩区及康养体验区主要给旅游者、居住者带来舒适宜人的自然环境及自然享受。正是由于在一个项目中既有科普性功能又有观赏及休闲娱乐功能，才能吸引更多的使用者付费产出，进而减少财政支付压力。

除上述项目之外，林业PPP若采用土地资源捆绑方式，则在项目中还可导入部分商业项目的开发，比如现在广受欢迎的民宿、养生酒店、精品酒店等商业设施以及各种丛林娱乐项目，以此获得经济回报，不仅覆盖此部分的建设投资，甚至可以部分或全部覆盖基础设施部分的建设投资，如此，林业PPP才有走出困境的希望。

二、探索多样性的林业平台建设，探索国有林场及现有单位在PPP中的入股方式及途径。

经走访，省内大部分林场属于国有性质的事业单位编制，在现行制度下，探索有益的方式入股及分红，具有十分现实的意义。同时，在林业项目中，有部分土地的使用会牵涉到大批农户，农户是否可以以股东身份整合进入项目也是一种有益探索。

三、林业PPP的推进应特别注意以下问题

1.林业PPP不可偏废养林护林的重任，不能将林业PPP过度商业化，以至于相关林地失去生态功能。在考核机制中，对于不同类型林地的相应限制性开发利用应得到充分有效的关注，否则此种开发将极易涉及到林木、珍稀植物、野生动物等与森林和陆生野生动物相关的刑事犯罪。

2.特许经营权的授权范围需约定明确、边界需清晰无误。

3.部分规划设计功能不能改变。比如引种繁育区。相对的在考核体系中应设置引种繁育经费保障程度、植物种植与维护程度、入园植物保有量、入园植物建档率、入园植物标识率等林业特有的要求。

4.引种繁育等相关科研成果的知识产权归属及合作期满后的处理应明确约定。