[摘要]：随着市场经济的不断发展，就业压力越来越大。事关民生，从《就业促进法》中我们看到了决策者的决心，借鉴国外的经验，尤其是中小企业在促进社会就业方面所发挥的作用，以及与社会所营造的促进中小企业发展环境的良性互动，能够给予我们不少启示。

　　[关键词]：就业促进  中小企业

一、背景-我国的就业形势、压力

　　随着我国全面小康社会建设的不断推进,城乡的统筹发展和经济社会、区域的协调发展,大量的农村富余劳动力迫切需要转移,城镇的大量下岗人员和新增劳动力需要社会提供更多的工作岗位,但我国现有的经济社会发展水平能够提供的就业岗位还非常有限,就业矛盾越来越突出。我国每年高校的毕业生都在500万人以上，此外，目前农村剩余劳动力仍有1.5亿到1.7亿人，大规模劳动力流动将持续存在，今后一段时期就业形势将依然严峻。近年来每年进入劳动年龄的新成长劳动力与上年积压的劳动力达千万人。目前全国的劳动力资源数量已高达8亿多。到2030年左右,全国人口将达到16亿，也将导致劳动力资源进一步增长。

　　如何缓解这一矛盾,我国越来越多的学者也在积极深入研究, 以探索出有效途径给政府提供参考。大致来看,探索缓解我国就业压力的研究范式有三种: 第一, 对西方学者提出的剩余劳动力转移模型提出批判,从而提出我国扩大就业的思路;第二,通过比较世界其他国家促进就业的途径及其条件,从中借鉴适合我国缓解就业压力的有效途径;第三,根据我国实际情况进行实证研究,提出缓解就业压力的途径。不论是通过批判的方法,还是通过比较借鉴的方法,或者是通过总结我国实践经验的方法,倾向性的一致意见是:发展中小企业有助于增加就业容量,能够有效地缓解我国就业压力。

二、浅析我国《就业促进法》及其对中小企业的影响

1．产生、重要性

　　2008年1月1日起施行的《中华人民共和国就业促进法》①是我国就业促进领域的一项重要立法。该法借鉴了国外的先进经验，使就业促进工作更加制度化、科学化；此外，就业促进法针对以往促进就业工作中存在的一些盲点（或者说是模糊之处）作出了明确规定。
中国人民大学劳动人事学院教授郑功成说：“调查表明，60%以上农民工是改革开放以后出生的，他们的参照是城市同龄青年人，他们对劳动岗位要求期望比过去更高，所以将积极就业政策上升到法律规范层面，让它法制化，这个意义非常必要，而且也具有紧迫感。”

2．具体措施

　　（1）对企业及自主创业者的政策鼓励：《就业促进法》第十二条、第十七条、第十八条和第十九条规定了对企业及自主创业者的政策鼓励。国家对劳动密集型产业、服务业（包括公有制和非公有制）予以鼓励，鼓励这些部门通过兴办产业或者拓展经营，多渠道、多方式地增加就业岗位。增加中小企业的融资渠道，鼓励金融机构改进服务，加大对中小企业的信贷支持，并对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持，从而在资金上尽可能扶持中小企业拓展经营，吸收更多人员就业。

　　（2）开展国际合作：英国立法中较强调这一措施。此举对我国有更大的意义。我国作为世界上最大的发展中国家，劳动力资源丰富，加上改革开放的不断深入，使我国吸引了许多外资，对就业起到了很大的促进作用。我国在这方面的上升空间仍然很大。与此同时，通过国际合作，可以使得更多的人走出国门，进一步拓宽就业渠道。《就业促进法》第十三条的规定，反映了这种现实和需要。当然国际合作也应当涉及维权领域，在努力扩大就业的同时应注意防止非法中介机构等组织以及国外用工单位侵害我国劳动者的合法权益。

　　（3）加大财政直接投入促进就业：国家的财政收入主要来源于税收，我国的税收是“取之于民，用之于民”的新型税收，加大财政直接投入促进就业便是题中应有之义。《就业促进法》第十五条规定了在财政预算中安排专项资金用于促进就业工作，并规定了该专项资金的使用领域。该规定使得我国财政直接投入促进就业有法可依，如果各部门具体职责能更为明确的话，相信这个措施会使政府在就业促进领域发挥更积极的作用。

　　（4）政府做好就业服务：《就业促进法》第二十四条规定，地方各级人民政府和有关部门应当加强对失业人员从事个体经营的指导，提供政策咨询、就业培训和开业指导等服务。以上任务总体上是公益性的，特别是失业人员往往经济困难，因此承担这项任务应以政府为主。《就业促进法》对此作出专门规定，在法律位阶上首次予以明确，具有积极的意义。

　　（5）做好职业教育和培训工作：《就业促进法》中提到了多个主体：政府应当鼓励、指导企业加强职业教育和培训；职业院校、职业技能培训机构与企业应当密切联系，实行产教结合，为经济建设服务，培养实用人才和熟练劳动者；企业应当按照国家有关规定提取职工教育经费，对劳动者进行职业技能培训和继续教育培训；失业人员参加就业培训的，按照有关规定享受政府培训补贴。第五十一条还规定，国家对从事涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等特殊工种的劳动者，实行职业资格证书制度。该法还首次明确了劳动预备制度。此举有利于提高劳动力素质，对于用人单位技工短缺与大量人员无法就业的矛盾也有一定的缓解作用。

　　（6）根据我国国情所作的特别规定：针对我国城乡二元结构的现实，第二十条规定，国家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，引导农业富余劳动力有序转移就业———在制定小城镇规划时，将本地区农业富余劳动力转移就业作为重要内容。劳动力输出地和输入地人民政府应当互相配合，改善农村劳动者进城就业的环境和条件。同时，各级人民政府统筹做好城镇新增劳动力就业、农业富余劳动力转移就业和失业人员就业工作。此外，根据我国地区发展不平衡的现状，《就业促进法》规定国家支持区域经济发展，鼓励区域协作，统筹协调不同地区就业的均衡增长，支持民族地区发展经济，扩大就业。

3．《就业促进法》强化了国家对中小企业的支持力度

　　《就业促进法》第十九条规定，国家实行有利于促进就业的金融政策，增加中小企业的融资渠道；鼓励金融机构改进金融服务，加大对中小企业的信贷支持，并对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持。

　　《就业促进法》第十七条还规定，国家鼓励企业增加就业岗位，扶持失业人员和残疾人就业，对下列企业、人员依法给予税收优惠：

（1）吸纳符合国家规定条件的失业人员达到规定要求的企业；
（2）失业人员创办的中小企业；
（3）安置残疾人员达到规定比例或者集中使用残疾人的企业；
（4）从事个体经营的符合国家规定条件的失业人员；
（5）从事个体经营的残疾人；
（6）国务院规定给予税收优惠的其他企业、人员。

　　各种有力的政策支持都在很大程度上强化了国家对中小企业的支持力度，体现了国家发挥中小企业就业促进作用的决心。

三、借鉴美国经验，支持创业、推进中小企业发展以促进就业

　　美国企业规模是一个两极表现极其明显的国家，一方面如通用电气、福特和微软等大型企业的经济实力在世界名列前茅，另一方面中小企业在市场繁荣和经济发展中发挥着极其重要的作用，受到政府的高度重视。据美国中小企业管理局的最新资料显示，美国雇员规模小于500人的中小企业近560万家，占各类有雇员企业(employer firms)的99.7%，而且还有大约1500万家个体经营户(self-employment)，中小企业数量庞大。美国大约每10个人中就有一个人拥有自己的企业(包括个体经营企业)。众多的、在民众中普遍存在的中小企业在美国经济中发挥着重要作用，尤其是在就业上的作用更加明显。

　　美国中小企业对就业的贡献不但表现在经济繁荣时期，即使在经济不景气时期，由于中小企业更富有弹性，吸纳就业能力显得更加突出。经济越是萧条，工作越是难找，中小企业对就业的贡献就越大。美国中小企业对就业的贡献不但表现在就业总量和增量上，还表现在就业构成上，尤其是对于社会弱势群体，中小企业促进就业的作用很大。中小企业对于美国少数民族人口、妇女、缺乏工作经验和年龄偏大的劳动者的就业作用不可替代。正因为如此，无论是美国国会、联邦政府、社会普通大众还是学术界对中小企业在就业方面的作用都给予比较积极的肯定。
如果把美国中小企业在就业方面发挥的作用和美国中小企业数量增长联系起来，不难发现美国中小企业在就业方面之所以能够发挥重要作用，关键在于中小企业的创办十分活跃。美国是市场经济国家，竞争十分激烈，每年都有大量的中小企业解散，包括倒闭、破产、转产，但源源不断的新生中小企业，使中小企业总量相对稳定。正是由于政府引导，社会支持给创业创造了良好的环境，使得中小企业的发展不断得以推进，其在促进就业方面的作用才发挥的越来越重要。美国在支持创业方面的经验可以从以下几个方面进行考量：

（1）发挥优势地区在促进创业上的作用

　　美国哪个地方创新活跃，那个地方的中小企业创办的就多，就业形势就好。有人对美国都市和农村区域性增长进行研究，发现大学周边地区、熟练工人聚集地、机场和居住环境优美地方的经济增长依次处于前4位，成为每年新企业创办最多、就业形势最好的地方，为明显的优势区域。

　　以美国新经济中的大学周边地区的经济发展和就业形势来说，大学不但是培养人才的场所，其所在地还是产业聚集和大规模吸纳劳动力的经济中心。美国投入研究开发经费相对较多的大学所在地，一般会形成地方创新活动中心，会带来经济快速增长，新办企业相对较多，就业形势好，美国人把这种效应称之为溢出效应。研究型大学所带来的知识溢出和专业化市场增长，在美国形成了以大学为中心的一个或几个产业带，使新生企业率保持在较高的水平。在美国其他有就业优势的区域，基本上也是人才聚集、研究开发活跃、带来高新技术产业以及因此被改造的传统产业的发展的良性互动格局。人才聚集多，中小企业占据优势的各类服务业自然也有发展的机会。

（2）全社会推崇企业家精神

　　中小企业之所以在美国兴旺发达，与美国社会所广泛推崇的、与企业家相关的美国精神直接相关。美国一般把新办企业者统称为企业家，因此，对于中小企业而言，新增企业数量多少实际上就是新增企业家数量。不论新办企业是否成功，只要敢于利用一切机会和可利用的资源来创办企业，就是企业家。而且在学术界和高层管理人员，甚至在普通民众的视野中，认为美国经济是否具有活力，能否持续增长，取决于每个时期的企业家数量。

　　通过多年大量跟踪分析，美国中小企业管理局认为美国人创办中小企业的动因，除了希望能够自主发展事业，获得投资回报，以及在原有企业工作的一些能人因为工作受到挫折而迸发出来的企业家精神外，还包括通过开发新产品产生新的商业机会，并被一些人率先发现，以及受政府实施政策措施的激励等。这些内因和外因的共同作用，使美国经济无论在什么样的困难环境下，总是不断培育出能够克服这些困难的企业家，推动经济从一个循环走到另一个更高的循环，在经济良性循环中实现更大规模的创业就业。

（3）产业结构调整为创办中小企业带来机遇

　　产业结构调整给美国中小企业带来了新的发展机遇，使本来就占据优势的传统产业吸纳的就业量继续呈上升趋势。在美国大型企业吸纳劳动力所占比例下降的50年代到90年代，中小企业占据主导地位的服务业，吸纳劳动力在非农就业中所占比重由12%上升到27%。整个90年代，在服务业占主导地位的中小企业创办十分活跃，年均新增就业岗位120万，明显高于大型企业。

　　迅速发展的高新技术产业使中小企业在一些新兴产业中创办和吸纳就业方面同样显示出很强的优势。面对竞争日趋激烈的全球化，要求企业加快产品更新换代速度和技术创新步伐。中小企业的优势，如在发挥创新人才的特长及其确定就业人员的工资、福利水平等方面具有更大的灵活性，因而同样能够吸引高知识水准的人才进入中小企业，从而使它们能够较快进入信息技术和生物技术等为代表的高新技术产业。美国的高技术公司在起步阶段通常都是中小企业。高新技术产业中越来越多的中小企业的产生，为吸纳就业带来了新的活力。根据美国中小企业管理局2003年初提供的资料，全美高新技术工人的38%在中小企业工作。

（4）培育风险资本为创业服务

　　一个社会的新增企业家数量受多种因素影响，其中资本市场是一个重要因素。创办新企业，需要初始资本。如果个人能够在资本市场上按照正常利率自由地融资，那么获得资本的能力以及创办新企业决策就与有前景的企业家个人资金状况无关。相反地，如果资本市场不完善，尽管企业家能够创办企业赢利，但也无法获得足够的初始资本，这样，企业家就需要依靠本身的资源才能成功地创办企业。创办企业如果依赖个人资金状况，显然就压抑新增企业数量。

　　传统融资市场对新办企业有不利影响。在传统的融资市场中，只有那些可以获利的企业才能比较容易获得借款。而现实经济生活中，能够成功创办企业的人很可能本身资金状况并不充裕。
为此，解决创业的“种子资本(seedmoney)”，在美国经济社会中受到高度重视。风险投资创业板块纳斯达克证券市场的设立，为风险投资的快速发展提供了良好的条件和环境，为一些从中小企业起家的企业家提供了创业资本。

（5）政府多方面支持中小企业创业

　　美国是一个特别强调自由竞争的法治国家，有比较系统的限制大型企业垄断的发展，同时也有保护中小企业利益的政府机构和完整的法律体系。早在1976年，联邦政府根据国会中小企业法就成立了中小企业管理局，专门代表和维护中小企业利益。根据这些法律，中小企业管理局需要定期向国会和美国总统提交中小企业在发展中存在的主要困难，需要政府和社会如何帮助。这种方式很好地维护了中小企业的利益，促进了中小企业的创办及其在就业中发挥越来越重要的作用。

　　在中小企业创办与成长过程中,中小企业管理局给予多种融资支持,包括向那些有较强技术创新能力,发展前景较好的中小企业发放直接贷款;向遭受自然灾害损失的中小企业提供的自然灾害贷款;所有由政府划拨研究与开发费用超过1亿美元的,政府有关部门必须按一定的比例向中小企业创新计划提供资金用于资助中小企业开展科技开发和技术成果转化。美国政府为了调动银行支持中小企业的贷款积极性、减少商业银行贷款风险、帮助一部分不具备通过常规渠道获得商业贷款的中小企业解决资金问题还开展了担保贷款服务。

　　根据自90年代以来美国中小企业在执行联邦政府环境保护、纳税申报、就业保险等方面所面临的不公平负担，美国国会通过了一系列减轻或者缓解中小企业执行有关管制的法律。在执行操作性特别强调执行要富有弹性要给予相应的优惠对承受相对较高的政策实施成本要给予足够的关注。

四、我国的现状及对策

　　近年来解决就业问题已经成为我国经济工作的首要任务，中央提出了考核各级领导在扩大就业方面的五项指标：即净增加就业岗位、落实再就业政策、强化再就业政策、强化再就业服务、加大再就业资金投入和帮助困难群体就业。积极探索扩大就业的路子是今后我国经济发展的一项首要任务。借鉴美国中小企业在扩大就业方面的经验、缓解现阶段就业压力，必须拓宽思路采取多种途径，尤其是要高度重视中小企业在扩大就业方面的作用。

　　长期以来我国由于城镇化水平不高、人口聚集程度低严重制约着第三产业的发展，使非农产业吸纳劳动力的能力不足。据资料，2002年我国第三产业占国内生产总值的比重仅为33.7%，而第三产业就业规模更低，第三产业从业人员占全社会从业人员的比重仅占28.6%，不仅远远低于发达国家70%左右的水平也低于发展中国家40%以上的水平。第三产业发展不起来主要在于中小企业发展不足。无论是长期内还是短期内就业最困难的正是广大的农民工、城市下岗职工和刚走出大学校门的毕业生。

　　尽管我国目前就业形势十分严峻,但也不是人才市场和劳动力市场上所有的就业人员都找不到工作。从某种意义上来说,我国的就业矛盾主要表现在就业结构上的矛盾。一方面,高级管理人才、高新技术人才和熟练高级技工等十分缺乏,供不应求,另一方面,大量的普通劳动力和非熟练工人等寻找工作十分困难。而且长期以来,我国推行的农业富余劳动力转移战略,随着城市化的推进,城市人口的增多,城市就业压力也越来越大,剩余劳动力转移与城市下岗职工在有限的就业机会中产生了几乎不可调和的矛盾。

　　毫无疑问,分析了美国中小企业在促进就业方面的主要作用,并从中借鉴就业有益的思想及其做法,对于为中小企业发展营造更加有利的外部环境,为我国新时期探索出更加宽广的就业途径具有重要的现实意义。

　　美国中小企业在促进就业方面的作用告诉我们:中小企业在解决社会上很多弱势群体就业和培育企业家方面发挥着特殊的作用。据资料,2003年我国中小企业数量达2930万户,占我国企业总数的95%以上,在所有企业最终创造的国内生产总值中有51%是中小企业所创造的。解决我国社会上那些在就业方面具有弱势的劳动者的工作难题,今后主要应靠发展中小企业来加以解决。中小企业完全有可能承担起历史赋予的广大弱势群体的就业难题,同时还能够为我国经济社会培育出社会极其稀缺的企业家。

　　促进中心企业发展，积极发挥其在就业促进中的作用，应该从以下几方面入手：

　　大力促进我国就业结构的调整。我国目前东部沿海地区和大城市逐步形成为产业聚集的优势地区,这些地方的就业形势相对较好。应率先把产业优势地区的经济发展起来,成为世界制造中心。与其同时,各地应积极引导,破除劳动力流动障碍,实现劳动力“西出东进”战略,实现经济增长和劳动力就业双重目标。

　　在全社会大力鼓励自谋职业和自主创业。一部分人从中小企业起步,可以成长为未来的大企业家和社会上比较珍贵的劳动力资源,还有一部分人可以在中小企业占据优势的产业中把中小企业做好做强,为社会做贡献的同时,也解决了自身就业问题。各级政府应积极扶持自主创业者，全面落实税费减免政策,减轻中小企业的各种负担,为中小企业创办经营者提供更加公正、灵活的环境。促进中小企业创新能力的提高,解决中小企业在科技进步、人才培养等各方面遇到的难题。加强宣传,尤其是各种团体组织应对中小企业创办者进行鼓励,推崇企业家精神,形成全社会崇尚敢于冒险、善于利用机会和现有资源的企业家氛围。

　　加快金融体制改革,强化金融服务。据资料,我国约有80%的中小企业存在贷款难和融资难的问题。处在创业和成长阶段的中小企业融资更难,它们的固定资产不多,信用能力、管理能力、风险承受能力和财务管理能力都相对较弱。为中小企业融资服务的机构缺乏,尤其是服务于中小企业不同成长阶段,金融机构提供的金融产品不多,制约着中小企业与金融机构的沟通。因此,加快金融市场发育,放宽为中小企业提供金融服务的各类金融机构限制政策,发展风险投资,进一步落实好小额贷款等各项再就业扶持政策,对于在全社会调动人们创办中小企业的积极性,发挥中小企业促进就业方面的作用具有决定性的意义。

五、总结

　　随着市场经济的不断发展，就业压力越来越大。勤于分析、积极解决，不断寻找合适的出路才是我们面对问题所应当做的。就业事关民生，而从《就业促进法》中我们看到了决策者的决心，它的进步之处值得我们肯定。国外的经验值得我们借鉴，尤其是中小企业在促进社会就业方面所发挥的作用，以及与社会营造的促进中小企业发展环境的良性互动，能够给予我们不少启示。

参考书目：
[1]黄寿生：《美国发展中小企业的成功经验及对我国的启示》,《国际经贸探索》2002年第5期。
[2]林汉川等：《中小企业发展中所面临的问题———北京、辽宁、浙江、湖北、广东、云南问卷调查报告》,《中国社会科学》2003 年第2 期。
[3]丁建定,柯卉兵：《发达国家积极就业政策及其启示》，华中科技大学学报社会科学版,2004
[4]程连声：《中国五十年反失业政策研究》，中国社会科学院研究生院博士学位论文,2000
[5]《中华人民共和国就业促进法》，中华人民共和国劳动和社会保障部主页-最新文件栏目，http://www.molss.gov.cn/gb/zxwj/2007-08/31/content_194642.htm
[6]Joel Popkin and Company, Small Business during the Business Cycle, SBA , 2003.

*王力，本所国际投融资法律部律师助理，上海对外贸易学院WTO文献翻译硕士。
①《中华人民共和国就业促进法》，中华人民共和国劳动和社会保障部主页-最新文件栏目，http://www.molss.gov.cn/gb/zxwj/2007-08/31/content_194642.htm