——深圳中天置业事件引发的几点思考 
 
　　11月14日，深圳天安国际大厦C座17楼的“中天置业”总部，大门紧锁、债主纷纷上门。 当日，“中天置业”总裁蒋飞卷款失踪的传闻得到证实。据悉涉案金额高达1.7亿元。曾经的“全国房地产经纪百强企业”一夜崩盘。“中天置业”给楼市交易、房产中介、市民消费、政府监管都敲了一声警钟。
　　事实上，房地产中介行业此类不光彩的事情早已是屡见不鲜。 2004年，北京首批“放心中介”坚石地产一夜之间人去楼空；2005 年，安徽合肥“房产中介航母”的桃园房产中介公司突然关门停业，客户的4000多万房款消失；2006年，曾在天津辉煌一时“汇众房产” 一夜之间全线停业，总涉案资金超过1.5亿元。而对于房地产中介机构染指房屋买卖交易资金、非法牟取交易差价等等违法违规行为，早已经是房地产行政主管部门和法律人士老生常谈的问题。
2006年9月，建设部就全国范围内展开有关房地产交易秩序专项整治工作，针对房地产中介行业突出典型的违法违规行为提出了具体的整治要求。早在2005年5月8日，杭州市房产管理局发布了《关于进一步整顿和规范房地产中介市场秩序的通知》 (杭房局[2005]99号)。在该文件中公布了房地产中介违法违规操作12种典型情形。此前此后新闻媒体频频曝光各种房地产中介圈套、变相的违规操作均落在其中。
　　但是，为什么在各种新政策相继出台，各类房地产交易秩序整治活动不断深化的大环境下，房地产中介机构侵害消费者利益、违法违规现象仍然频发？诚然巨大的利益驱动，使得房地产中介公司不惜冒违法成本是其最直接的原因，但是否存在其它因素导致房地产中介行业违法违规现象屡禁不绝。本文试图从法律层面究其深层次因素进行探讨。
　　一、房地产中介行业法制建设滞后，法律体系不完善
　　由于各地地方性法规差异性，此处仅以浙江省为例，对涉及房地产中介行业管理的法律法规进行梳理：
　　（一）全国人大常委制定的法律
　　《中华人民共和国城市房地产管理法》1995年1月1日
　　（二）国务院部门规章
　　《城市房地产中介服务管理规定》建设部2001年8月15日
　　《经纪人管理办法》国家工商行政管理局2004年8月28日
　　《关于进一步贯彻实施<经纪人管理办法>的意见》国家工商行政管理总局2005年2月16日
　　（三）地方性法规
　　《浙江省经纪人管理条例》浙江省人大1996年3月1日
　　（四）地方政府规章
　　《浙江省社会中介机构管理办法》浙江省政府2002年2月1日
　　考察上述的法律法规立法层次和具体内容设置，目前的我国房地产中介法律体系存在以下两个主要方面的问题：
　　1、缺乏专门的房地产中介行业的法律。《中华人民共和国城市房地产管理法》虽然作为一部全国人大常委制定的法律，但涉及房地产中介服务机构部分仅为非常笼统原则性的三条规定（第57、58、 59条），相应的法律责任只有针对“未取得营业执照擅自从事房地产中介服务业务的情形”，而对于房地产中介机构其它违法违规行为和相应的法律责任均没有规定，故不具有操作性。
　　2、建设部作为房地产中介的行业行政主管部门，其制定的部门规章《城市房地产中介服务管理规定》缺乏针对性和操作性，无法适用现在各种频发的违法违规行为。如该法主要的罚则是针对中介资质和营业范围，而对最为常见的侵害消费者利益的违法违规行为的中介机构法律责任没有相应的规定。有的仅只是针对“房地产中介服务人员”的法律责任，而没有针对中介机构的法律责任规定。以中介机构牟取房屋交易差价行为为例，若依照该规章竟然无相应的处罚依据。
　　二、房地产中介行业的政府监管存在多头管理、管罚分立情况，必然影响行政监管效率
　　目前我国房地产中介行业管理以工商行政部门和建设行政部门为主，其它价格、财政等相关部门为辅。在这种行政管理体制下，建设行政部门虽然作为行业主管部门，但涉及一些具体的违法违规经营行为的处罚时却没有相应的处罚权，往往是由工商行政管理部门进行行政处罚。
　　由于法律客观上存在一定的滞后性，在具体的法律条文中不可能列举出各种具体的违法违规行为，而随着社会的发展，各种变相作法和隐蔽作法推层出新，因此，在立法层面，概括性和兜底性且能反映立法者本意的条文设定显得尤为重要，而在实施层面，熟悉行业情况的行政机关作为行政处罚主体乃为法律效率所追求。在实践中，建设行政主管部门最为熟悉房地产中介行业的情况，对不断新生的房地产中介违法违规的变相作法和隐蔽作法能够及时跟进和掌握。遗憾的是，法律条文中这类兜底性条文如“采取欺诈、胁迫、贿赂、串通等非法手段，损害委托人或他人利益”的行政处罚机关不是作为行业主管部门的建设行政部门，而是工商行政部门。
　　例如，杭州市房产管理局[2005]99号《关于进一步整顿和规范房地产中介市场秩序的通知》文件中公布的房地产中介违法违规操作12种情形，其中针对大多违法违规行为的处罚权按照法律规定却由工商行政管理部门行使。笔者就曾经遇到过建设部门查实某一违法行为后，却没有相应的处罚权，只能通告工商行政部门处理。
这种多头管理、管罚分立的模式，必然导致行政监管效率的降低，延误打击违法违规行为的时机，削弱行政监管的力度。
　　三、上述法律法规适用和处罚的主体主要是中介机构和执业人员，而针对中介机构的其他工作人员的处罚却没有相应的规定
　　某些不法中介机构处心积虑、挖空心思，掩饰违法违规行为关键环节的操作，一旦出现问题推脱了事。举赚取差价为例，现实生活里中介机构绝对不会以机构或者经纪人的身份出现在中间人的角色上，也绝对不会将中间差价打入中介机构的帐户内。扮演中间人的往往是中介机构的一般工作人员甚至是没有劳动关系的关联人，只有中介机构的人员心知肚明其中的关联关系。如果问题暴露，最多也只是落得失察之责。除非当事人自认，否则行政机关难以有证据证明该违法行为系中介机构的行为或者出于其授意。
　　正是因为存在行政处罚的对象仅仅适用中介机构和执业人员，而没有涵盖一般工作人员或其它关联人的法律漏洞，与牟取差价的暴利相比，所要承担的违法成本的甚微，故房地产中介违法事件频发。
　　四、具体的房地产中介行业行政政策和管理措施，公众知晓度不够，且缺乏相应的法制保障
　　房地产行业行政管理机关在工作实践中总结和推行很多行之有效的政策和措施，但公众知之甚少，而房地产中介机构在具体的中介服务活动中又采取刻意回避的态度。
　　以交易资金监管为例，在2006年12月29日建设部中国人民银行发布了《关于加强房地产经纪管理规范交易结算资金账户管理有关问题的通知》（住房[2006]321号），要求房地产中介机构实行交易资金银行监管制度。而早在2003年3月杭州市房地产管理局就下发了《关于加强房地产中介代理房款监管的通知》（杭房局 [2003] 46 号）明确规定：“房地产中介机构应当采取在银行设立中介公司保证金账户、客户活期存折监管账户或其他形式的监管账户的方式，实行专款专用，中介公司不得以任何理由加以挪用。”但是，房屋作为重大生活资料，一般的消费者鲜少交易，故并不熟悉其中的法律法规，对政策和措施更是门外汉，很多消费者根本不知道还有监管帐户，也不知道如何区别银行监管帐户。有些不法中介机构只有再被消费者问及时，才提供监管帐户，有甚者提供的还是中介机构的银行帐户。中介机构之所以置这些政令与不顾，是因为几乎没有违法成本。这些好的政令虽然具有法律效力，但并不具有相应的罚则。在法律人看来，没有罚则的法律如同一纸空文。
　　我们不禁要问到底有多少公众知晓这些制度、到底有多少中介机构切实落实了这些制度。如果中天置业也切实落实这一制度，我想就不会有今天的老板卷款而逃的事件发生。
　　五、规范房地产中介市场的建议
　　首先，建立健全相应的法律法规，不断完善房地产中介行业法律规范。各级立法机关应当与时俱进，针对各种新情况，陆续出台各种法律法规，解决有法可依的问题。法网恢恢，使得在法律层面堵住漏洞，
　　其次，在政府监管方面，对行政监管模式进行一定的修缮，提议以行业主管为主导，集中行政管理权和行政处罚权。同时，应加强各行政主管机关之间的协作和配合，建立通畅的信息交互平台，创立联合执法模式。在一些具体的监管方式上，强制推行中介服务格式文本，强制推行交易资金银行监管制度等等其它各种有效措施，并加大处罚力度，增加违法成本，对每项措施赋予可靠的法律保障。
　　最后，政府行政主管部门应通过各种渠道加强法制宣传和风险提示。不仅充分告知消费者所享有的权利和中介机构应当承担的义务，而且对新发现的违法模式应立即广为宣传告知。

*钱雪慧，本所合伙人、建筑房地产法律部律师，杭州市律师协会建筑房地产专业委员会副秘书长。