一、简述补贴与补偿措施
　　所谓“补贴”，概括来讲可以定义为一国政府向某一家企业或企业集团提供财政支持。某些类型的补贴（如出口补贴）在WTO协议下是被禁止的，其他一些属“可诉讼”补贴，也就是说某进口国需证明受补贴的进口产品对本国的该进口产品行业造成了损害才能采取行动。
　　补贴可以采取多种形式，比如直接现金支付、信用抵扣税收、与市场情况不符的贷款等。法令法规明确界定了何种情况下属不公平补贴，而外国生产商从政府处收到的补贴数额则是补偿进口关税调高的基础量。美国认为不公平的价格与政府补贴扰乱了货物的正常流向并严重影响全球市场下的美国商业。商务部国际贸易管理局下所属进口管理局通过法律和协议保护美国商品在本国境内免遭与因补贴而产生不公平价格的进口商品的不公平竞争。
　　如美国某一行业认为其因外国产品的倾销或受补贴后的不公平竞争受到了损害，则可以向进口管理局与国际贸易委员会提出申诉，要求实行反倾销调查或补偿关税。进口管理局负责调查外国产品及其政府以确认是否存在倾销或补贴并计算倾销或补贴的量。国际贸易委员会负责确认进口该类倾销或补贴产品是否对国内行业造成实质性的损害。国际贸易委员会必须考虑所有相关的经济因素，包括国内行业的产量、销售、市场份额、员工与利润等。只有两方（国际贸易委员会与进口管理局）都做出肯定的前期认定才能开展后续的调查。
　　如两方都认定存在倾销和损害，商务部即通知美国海关测算进口该产品应收取的关税。此关税是按进口商品价值的百分比进行测算，并与倾销和补贴幅度相当。例如，若商务部认定倾销幅度为35 ％，则美国海关将在进口该产品时收取35％的关税以抵消其倾销幅度。如国际贸易委员会与进口管理局同时做出肯定的前期认定（发起反倾销调查190天之内或发起补偿关税调查130天之内），则进口商必须出具付款保证书或现金担保以支付调查完成后将收取的反倾销关税或补偿关税。通常进口管理局和国际贸易委员会在调查发起后12至18个月内完成调查的最后阶段。
　　补偿关税措施是WTO三大贸易补救措施之一，与反倾销和保障措施相比，补偿关税是与政府行为相关的，具有更强的政治性特征。 WTO成员国对采取补偿关税措施非常谨慎，因为计算补贴量的方法并不完美。因此近年来补偿关税的案子保持在一个较低的发起频率上。关于补偿关税有一个优先原则，即非市场经济国家不适用相关法规，实际做法上也大多遵循了这一原则。
　　中国关于补贴方面的承诺体现在中国入世书的第10条，中国承诺履行以下义务：中国将向世界贸易组织举报一切违反《补贴与补偿协议》第一条规定的补贴行为；中国将在加入之际取消一切禁止性补贴项目。中国承诺逐步取消以下补贴：中央预算向亏损国有企业提供的补贴；向出口量大的企业提供的优惠贷款和外汇兑换；汽车制造等行业根据国内现状实行的优惠关税率。①
　　中国是以非市场经济国家身份加入世界贸易组织的，因此关于补贴的调查看似对中国无效。然而随着中国对外贸易与投资的快速发展，一些主要的发达国家为保护其国内产业已对中国启动了补偿措施。在今后很长的一段时间内，中国企业将面对更为复杂的贸易与投资的国际形势。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二、现状与挑战
　　中国自三十年前的改革开放以来历经了重大的经济转型，达到了世界前所未见的高速持续经济增长率。而加入世界贸易组织这五年多以来中国经济又更在国际层面上崭露头角。近五年来中国的对外贸易年均增长率为29％，出口总额年均增长率为30%。这也带来了更多的贸易摩擦，根据商务部的数据，自1979年以来，中国已遭受到869起反倾销、反补贴及综合类案件调查，而其中136起是由美国发起的。
　　美国是WTO成员国中最早对中国发起调查的，目前针对中国的倾销调查占全美倾销案件的25％。中国国内有很多经贸行为会被部分外国投资者认作是不公平的。以下是一些他们经常提及的例子：美国电信公司被禁止出售基本服务；美国的金融商行与证券公司在销售证券与提供分析时面临大量的限制；保险公司无论要在当地注册或者直接出售公司都困难重重；制药公司必须面对大范围的，或许是全世界最严重的侵权盗版。电影娱乐公司大部分被封锁在市场之外，也同样因大规模的盗版遭受损失；中国的钢铁工业已发展到远超全球需求的地步；零售商要经过繁琐费时的手续才能得到开张新店的许可；医疗设备与其他产品受毫无必要的法规约束。
　　美方解决这些问题的方法是围绕五大要点展开：第一，双边谈判；第二，走WTO程序；第三，贸易救济，包括补偿和反倾销关税；第四，全体贸易公司统一行动；第五，出口促进。中国一直在探索改革经济的方法，配合应对美方这些做法的内在要求势必为中国从补贴转移到市场经济建设提供额外的动力。
　　2006年10月31日，美国New Page公司向美国商务部与国际贸易委员会提交发起对中国、印尼和韩国出口的无涂层打印纸的反倾销与补偿关税调查的申请。2006年12月15日，商务部首先根据其对中国补偿关税调查的现状分析对中国发起补偿关税调查。2007年 2月，美国商务部公布了初步决议，即美国反补贴法适用从中国进口的无涂层打印纸。该调查之后紧接着，3月发起对中国产无涂层打印纸双重调查，6月对碳素钢管与薄壁矩形管的调查，7月对层压编织袋的调查。于是2月的决议改变了美国政府23年来不向中国，这个美国政府眼中的“非市场经济”实行补偿关税的政策。1984年美国制定政策不向“非市场经济”实行反补贴法，自那以后这一做法被视作司法惯例从未改变过。这也在另一层面上反映了中国经济的发展。②
　　种种现象说明美国补偿关税调查会对中国的经济发展产生影响，中国必须对这个问题给予重视并采取应对措施。

　　　　　　　　　　　　　　　 三、 美国反补贴调查对中国的影响
　　本文作者的观点是，上文所述美国反补贴调查的事实与趋势至少在五个方面对我国经济产生影响：
　　1．反补贴与补偿的规定是重点针对政府行为的。根据WTO文件列明的相关规定，补贴具有一些明显的特征：第一，补贴必须是政府作为；第二，必须是给予本国企业的补贴，包括出口补贴、财政拨款及政府各部门、各产业、企业与研发组织的政策走向信息；第三，受补贴方必须从补贴中实际受利；第四，补贴措施的特定性，即必须是由政府向特定领域的企业行业有选择地非广泛性地进行。 ③
　　反补贴案件与反倾销案件的一个最大的不同之处就在于，反补贴调查更多地涉及政府与政府官员。除了相关企业外，各级政府部门，包括商务部、财政部、工商管理局和国家发改委等都需要应答大量的调查问卷，这对政府部门及其工作人员来说都是一个很大的挑战。
　　目前而言，对中国的反补贴调查案件数量比反倾销案件要少的多，但就未来中国的发展来看，该类案件的形势可谓深刻。因为反补贴措施既作用于中国的企业及行业，又与中国政府密切相关。
　　2．根据相关行业的统计数据，反补贴案件涉及的行业范围广泛，但主要集中在饮料、烟草、塑料制品、防治、化工产品、机械电子产品与其他轻工业产品。几乎所有具有相对优势的劳动密集型产业和产品低科技产业都在其中。与反倾销案件不同，反补贴调查主要着眼于相关的政府行为与整个产业链中的下游企业。因此也就意味着传统贸易环境将恶化，中国必须建立新的模式走出新的道路，最终改造成符合美国确立的市场经济标准，其中对一些国内产业支持的减少，施行某些可能对特定行业造成致命打击的战略政策，降低一些工业出口品的竞争力等等，这些做法必将影响中国的宏观调控及全面经济计划。
　　3．涉及反补贴案件的出口企业正面临一个更为复杂的情况，大部分情况下遭遇双重障碍。
　　根据WTO法律法规，并不禁止对某产品同时发起反倾销和反补贴调查。西方国家的观点认为，中国产品的倾销与补贴是由不同方面造成的，前者是企业自身行为而后者是政府行为引起的。一些国家坚持把中国视为非市场经济国家的，在对中国出口产品发起反倾销调查的同时又发起反补贴调查，这实际上已经构成了对中国产品的双重歧视，其直接结果的双重税收也导致中国企业增加不合理的负担。
　　4．反补贴调查对政府和相关企业都带来了非常沉重的诉讼负担。美国反倾销与反补贴案件的整个调查过程分为五个阶段，在每一阶段美国商务部或国际贸易委员会都要作出一个决议。调查将持续10个月，由于反补贴案的复杂性，调查过程中需要做大量的信息搜集工作，这在短时间内是无法做到的。反补贴调查一旦开始，政府和企业就将面对繁琐的问卷调查与高额的司法程序费用。在美国诉中国家具反倾销调查中，大批中国企业因负担不起极其高额的应诉费用而没有出庭为自己辩护，它们的选择只有一个——撤出美国市场。
　　5．美国可以利用反补贴措施作为政治武器来影响与中国的国际贸易关系。WTO《补贴与补偿协议》严格定义了补贴、产业损害认定、补贴与损害的因果关系等，但仍缺乏一些具体内容，比如补贴数量的认定、损害的认定、补贴与损害的因果关系的认定等，这些方面都是模糊而反复的，也正因此国际上经常有反补贴措施的滥用情况，造成了大量的纠纷。　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　四、 应对措施
　　鉴于中国目前在国际贸易领域面临的严峻形势，我们该如何应对其他国家实施反补贴法的影响？以下是作者的一些个人建议：
　　1．调整针对国内企业的出口补贴和进口替代补贴政策。《补贴与补偿协议》将政府补贴分为禁止性补贴、可诉性补贴和非可诉性补贴三种。
　　目前，中国仍在一定程度上保留了对企业的“特殊取向”补贴，尤其是对那些新兴的高科技企业和以出口为导向的企业。这些被认为属于补贴的优惠政策大部分是由当地政府颁布的，表现形式多样，如减少所得税的优惠政策、成本或支出补贴、减值或抽调科研经费、低息贷款或优惠购地、返还上缴利润和税收等。
　　很难说这类优惠政策对整个国家的发展是否有利，其中一些仅因地方利益而实施而非全国，因此中央政府必须大力关注并知道地方的相关政策，采取措施调整这些由地方政府确立的补贴，同时，中央政府还需要调整补贴政策，取消会被归于禁止性补贴的措施。
　　2．各级政府必须进一步核查各项规章政策，根据补贴补偿协议的要求取消那些直接补贴和潜在补贴。所谓的潜在补贴包括：对特别经济开发区的优惠政策、出口贡献奖补贴、优惠低息贷款、政府担保的所得税减免和返还、土地使用费的降低、国有企业（直接或间接由政府经营）向某些纺织业企业提供低于市场价的产品等。
　　3．政府必须彻底转换角色定位，与企业合作应对反补贴案及其他国际贸易补偿纠纷。政府职能需要从直接或间接干预企业管理投资转换到向企业提供经济贸易讯息和法律咨询服务，并帮助培训出更多专长于国际贸易领域的人才，鼓励企业积极面对它国发起的反补贴调查。
　　4．进行中国的反补贴法与补偿措施法的立法工作。尽管在2001 年底国务院已经制订了《中国人民共和国反倾销条例》 《中国人民共和国反补贴条例》，但规定更多的是针对向我国出口商品的它国补贴，而不是针对国内的出口补贴。由于中国已在真正意义上步入市场经济并与国际经济环境相融合，核查调整针对企业的各级政府行为以避免禁止性补贴与补贴纠纷已成为当务之急。同时，作者认为，颁布一完整的反补贴法的时机已经成熟，尽快颁布将降低我国及我国各企业应对它国反补贴调查的难度。
　　5．对于那些极易牵扯进它国反补贴调查的中国企业来说，有几个方面值得关注：
　　（1）认真面对反补贴调查，搜集相关信息，熟悉其他世界贸易组织成员国实行的补贴政策，企业将得益于这些资料，一旦遭国外企业投诉将可以主动地加以应对。要求对方尽快提供完整详细的投诉理由、证据与全部文件资料。积极参与调查过程，立足事实与世界贸易组织的法律据理力争。
　　（2）与中央政府地方政府合作。企业应与政府共享所有获得的相关信息，在反补贴调查一开始就制订出解决方案。注意在面对反补贴案时与对方同步前进。
　　政府、企业与相关行业协会应密切关注国际贸易市场，了解其他国家国内形势与相关出口导向工业中外国企业的定位。关注研究相关外国企业的产品状况、成本花费和市场标准等。这不仅有利于企业制订一个合适的国际市场战略还有利于面对外国企业提起贸易补偿纠纷时作出快速反应。
　　（3）提高科技与管理，降低产品成本，增强产品的综合竞争力。很多企业生产低档产品，科技和管理水平落后，因此一些外国贸易企业寄希望于从政府得到优惠政策和补贴。然而如今接受这些补贴同样意味着接受海外竞争者发起反补贴调查的风险，而这将导致很大损失。中国企业的唯一出路在于完全浸入国际竞争中，积极获取新技术，快速从成功管理上获利，这样做既保证了产品的质量又提高了生产效益。
　　（4）确立完善严格的财务体系，根据国际标准提高财务管理。在反补贴调查过程中如何回答调查问卷，通过良好记录的财务资料准确有效提供数据非常重要。
　　（5）强化国际市场意识，实施多样化的出口战略。国际竞争日益激烈，非价格竞争已取代了价格竞争。中国的出口导向企业必须尽快转变现有的竞争模式以优化出口产品。使用商标、包装、公关和广告等，这些非价格竞争手段可以给出口产品增加附加值，并提高科技含量。
　　最后，中国企业还应大力关注开发新的国际市场，加快实施发散市场与多样化战略，巩固已有的欧亚市场，在政府引导下积极开拓国际市场，尽早降低市场集中带来的风险。

*陶海英，本所高级合伙人、国际投融资法律部副主任。
①Protocol on the Access of the People’s Republic of China中国加入世界贸易组织法律文件. 法律出版社. 2002.
②本段资料来源，世界贸易组织官方网站www.wto.org
③ 世界贸易组织乌拉圭回合多边贸易谈判结果：法律文本(The Legal Texts: The Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations). 法律出版社. 2001.