近日，国务院正式批复中国（上海）自由贸易试验区总体方案，上海自贸区正式起航。上海自贸区是新时期中央我国对外开放的重大举措，将在加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推进贸易发展方式转变和金融领域的开放创新方面先行先试。上海自贸区对其周边的地区有着辐射效应和虹吸效应双重效应，对于紧邻上海的浙江来说机遇战与挑并存，必须积极应对、抢抓机遇，同时积极做好舟山自贸区申报。
　　一、什么是自由贸易区
　　自由贸易区有两种含义：
　　一是自由贸易区（FreeTradeAgreement，FTA），是指两个以上的主权国家或单独关税区通过签署协定，在世贸组织最惠国待遇基础上，相互进一步开放市场，分阶段取消大部分货物的关税和非关税壁垒，改善服务和投资的市场准入条件，从而形成实现贸易和投资自由化的特定区域。特点是参加方协商确定，双向互动开放。
　　二是自由贸易园区（FreeTradeZone，FTZ），是指一个国家（或地区）关税领土内，划出特定的区域，在货物监管、外汇管理、税收政策、企业设立等方面实行特殊的管理政策，具有“境内关外”特性的区域。我国现有的海关特殊监管区域如保税区、出口加工区、综合保税区等都是自由贸易园区的雏形。特点是主权国家（单独关税区）自主确定，单向对外开放。
　　FTA与FTZ两者的相同之处在于，都是为降低贸易成本促进商务发展而设立。为避免两者混淆，商务部等部门2008年专门提出将FTA和FTZ分别译为“自由贸易区”和“自由贸易园区”，以示区分。但由于汉语语言约定俗成，这次上海自贸区的名称仍然没有使用“园区”字眼。
　　二、上海自贸区设立的背景和意义
　　从国内看，上海自贸区是新一届中央政府站在战略全局高度提出的重大决策部署。上海自贸区正被寄予厚望，或将成为撬动中国第四次开放高潮的支点。
　　开放与改革，是我国三十多年来快速发展最大的两个动力源，是经济社会发展战略不可偏废的两个基本方面。开放是改革的本质要求，是改革和发展的重要抓手与基本着力点。开放在某种意义上就是一种改革，甚至是最重要的改革；同时，开放也会为改革的顺利推进提供保障。所以李克强强调：“我们要用开放扩大内需，用开放形成倒逼机制，用开放促进新一轮改革。”
　　十一届三中全会以来，我国已经历了三次开放高潮。
　　第一次高潮是建立经济特区、实施沿海开放战略，中国向世界打开了大门。当时的背景是文革过后中国经济面临崩溃边缘，发展对外贸易、积极吸收外资，外部要素的引进不但增加了我们的生产要素供应，同时也引入了基本的市场经济理念、商业经营方式，中国经济开始参与国际分工，迸发出了前所未有的活力。
　　第二次高潮是1992年邓小平南巡，由此确立了建立社会主义市场经济体制的大方向。当时的背景是八九风波之后国内关于中国发展方向出现很多争议，邓小平大声疾呼要解放思想、打破姓社姓资束缚，提出“发展是硬道理”、“三个有利于”判断标准和引进外资对我们有利等等，此后，我国对外开放狂飙突进，开放范围大大拓展、开放力度大大加强，对外经济贸易跃上新的台阶。
　　第三次高潮是2001年中国入世。当时的背景是亚洲金融危机后中国经济发展动力不足，加入世贸组织不仅仅是我国市场的全方位开放，也是思想的大开放和规则的与世界接轨，使我国更深入地融入了国际分工体系，为此后一段时期的良好发展提供了制度和市场环境保障，我国一跃而为全球第二大经济体。
　　当前我国经济社会发展面临又一个关口，经济增长动力严重不足，生产要素成本提高，人口红利逐步消失，体制弊端日益凸显；经济社会发展矛盾趋于尖锐，增长质量降低，产业结构失衡，两极分化严重，实体经济弱化，资源环境制约突出，转变经济增长方式迫在眉睫。以建立自由贸易园区为突破口，以开放促改革，通过改革释放经济活力、提高增长质量、消除深层弊端，成为自上至下的强烈共鸣和广泛共识。
　　建设自由贸易园区将是我国深化对外开放的必然选择。对外开放以来，我国在境内设立了各种实行优惠税收和特殊监管政策的特定区域作为推动对外贸易和吸引外资的平台和载体。目前，国内综合保税区、保税区、出口加工区等类自由贸易区较多，这些平台主要是以“境内关内”为主，这些特殊平台对地方经济发展作了巨大贡献，但是随着开放步伐的加快，体制机制创新突破的需求，原有开放平台的局限性开始显现，迫切需要突破性、创新性思维，建立一种全新、更彻底的开放平台。自由贸易区这种世界通行的比以往开放力度更大的载体成为新一轮对外开放的突破口。
　　从国际看，多哈回合谈判受阻，多边贸易体系受到质疑，以美欧力图通过区域贸易安排达成无例外的综合性自由贸易协议，中国可能会面临“二次入世”。
　　以美国为主导，美欧日共同支持，一些国家和地区经济组织力图通过跨太平洋伙伴关系（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系（TTIP）和多边服务业协议（PSA）形成新一代高规格的全球贸易和服务业规则，可能会部分取代WTO。
　　以TPP为例，TPP谈判采取闭门磋商的方式进行，谈判结束前不对外公布技术文本。据媒体报道，谈判共涉及以下议题：农业、劳工、环境、政府采购、投资、知识产权保护、服务贸易、原产地标准、保障措施、技术性贸易壁垒(TBT）、卫生和植物卫生措施（SPS）、透明度、文本整合等 。贸易协议新标准将更加关注工人和环境问题 ；高举自由和公平贸易旗帜，意在维护主导国家的出口利益 ；在贸易协议中推行西方的全球价值观 。目前参与TPP谈判的国家和地区已经增至12个，覆盖全球GDP的50%。2011年11月10日，日本正式决定加入TPP谈判， 2013年9月10日，韩国宣布加入TPP谈判。
　　这三大协议一旦成形，可能成为重新构建国际贸易和投资规则的新载体，甚至以此制定新的世界经济规则，并强化既有的“中心—外围—边缘”的世界权力（利）分配体系结构。如果在没有中国参加的情况下达成协议，中国将自外于新的贸易体系。
　　中国对于包括TPP在内的，有利于促进亚洲地区经济融合和共同繁荣的倡议均应该持开放心态，早参与早受益，才有可能在谈判中掌握一定的主动权，不被边缘化。但由于TPP的谈判要价高，目标的自由化程度是中国目前还难以承受的，而且谈判中可能会涉及诸如劳工标准、环境问题等带有价值观色彩的问题。一方面中国没有被邀请参与TPP谈判，一方面中国即便被邀请也很难立即参与谈判。
　　在这种情况下，中国一方面加快与世界各大洲不同国家商谈国家地区间自由贸易协定，如中国与冰岛、瑞士，中国与东盟，中国与日韩等等；另一方面就是按照以往改革开放“摸着石头过河”的成功经验，换一个思路和做法，先让局部的自贸区主动打开门户，让所有国家都可以来自由投资和贸易，做一个对接的小窗口，并可以适当将其中的某些高商业标准映射到整个中国制造和服务业。如果试验失败了，由于范围有限，影响也有限，一旦成功，就可以进一步扩大推广并全面对接整个中国经济。
　　三、上海自由贸易区的内容和主要亮点
　　上海自贸区《总体方案》提出，经过两至三年的改革试验，加快转变政府职能，积极推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革，大力发展总部经济和新型贸易业态，加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放，探索建立货物状态分类监管模式，努力形成促进投资和创新的政策支持体系，着力培育国际化和法治化的营商环境，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务。
　　试验区的范围涵盖上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域，总面积为28.78平方公里，并根据先行先试推进情况以及产业发展和辐射带动需要，逐步拓展实施范围和试点政策范围，形成与上海国际经济、金融、贸易、航运中心建设的联动机制。
　　下一步将重点在以下领域先行先试，改革创新。一是加快政府职能转变。深化行政管理体制改革。二是扩大投资领域的开放。扩大服务业开放，探索建立负面清单管理模式，构筑对外投资服务促进体系。三是推进贸易发展方式转变。推动贸易转型升级，提升国际航运服务能级；四是深化金融领域的开放创新。加快金融制度创新，增强金融服务功能；五是完善行政法制领域的制度保障。深化行政管理体制改革，完善法制保障。
　　上海自由贸易区将推进实施“一线放开”，坚决实施“二线安全高效管住”的创新监管服务模式；实施与试验区相配套的促进投资和贸易的税收政策。
　　国务院要求，上海自由贸易试验区要成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，形成“可复制、可推广的经验”，发挥示范带动作用，有利于打造中国经济“升级版”。
　　总体方案中引人注目的亮点很多，诸如金融业开放、利率市场化、经常项目汇兑自由等等。其中最为重要的是试行准入前国民待遇、探索建立负面清单管理模式。
　　国际通行的管理模式就是负面清单管理模式，遵循“法无禁止即自由”的原则，也就是说仅仅是规定企业不能做什么。在今年的第五轮中美谈判中，中方同意以准入前国民待遇和负面清单为基础进行谈判，这是中美谈判的一大突破，这次在上海自贸区先行先试，体现了国家今后对外开放的一个基本政策取向。而我国目前实行的是正面清单管理模式，即采取行政许可、审批制度，是政府倡导鼓励做什么，或者说限定企业只能做什么。这种管理模式至少有二个问题：一是政府部门设租寻租，腐败，二是导致资源错配，政府强势引导企业投资，但不承担投资失败的风险。
　　上海市日前公布了负面清单，对于负面清单之外的领域，将外商投资项目由核准制改为备案制，合同章程审批改为备案管理。这意味着未来上海自由贸易试验区范围内的外商企业管理将逐步和国际接轨。从正面清单到负面清单，一字之差，体现的管理理念差异巨大。该管理模式一旦推广，将成为中国经济转型升级的重要抓手，也将对政府宏观调控和经济管理提出更大的考验。新的管理模式理念与本届政府推行的行政审批制度改革方向一致。本届政府上任之初就力推审批制度改革，试图进一步厘清政府与市场边界。
　　为实施负面清单管理，全国人大通过决定，在自贸区内暂停实施外资三部法律，从法律上扫清了障碍。但国务院批复的总体方案中服务业扩大开放措施作为附件，这仍是正面清单的思路，正面清单与负面清单是否有冲突，二者之间有没有模糊地带，是今后实施中难以回避的一个问题。
　　四、上海自贸区对浙江的影响
　　浙江紧邻上海，中国（上海）自由贸易试验区的设立，对其周边的地区有着辐射效应和虹吸效应双重效应，可以说是机遇战与挑并存。
　　所谓辐射效应是指一个地区通过其较强的经济、文化、科技、教育、人才等资源优势，带动周边地区经济、文化、教育、科技的发展。上海自贸区不是一座封闭的孤岛，上海自贸区挂牌后，区内会快速集聚大量的人流、物流、信息流、资金流，这些要素资源也能为区外所用，也必须为区外服务。
　　一是优化产业结构的机遇。上海自贸区加快上海向服务型国际城市升级的同时，也将抬升上海地区的商务成本。以上海房价为例，原来就高于杭州，房租价格高出更多，近来随着自贸区概念的升温，房价更呈现飙升势头。上海的人均工资、工业和商业用地成本等均高出杭州。基于降低商务成本的考虑，部分对于商务成本较为敏感的行业企业将向周边地区转移。特别是上海自贸区航运中心、物流中心和贸易中心的建设需要周边城市相应的产业、基础设施等配套，同时溢出仓储、加工、配送、商务等服务需求。
　　二是浙江发展外贸出口机遇。作为位居全国第三的出口大省，浙江拥有众多品牌进出口企业和出口基地，上海口岸是浙江出口产品的重要通道，上海贸易转型、通关便利化、降低物流成本和口岸能级提升，对浙江出口企业通过上海出口是一大利好。
　　三是浙江招商引资的机遇。上海自贸区将吸引更多的国际机构和跨国公司总部入驻，有助于世界了解浙江，有助于浙江吸引外资进入；自贸区拥有的更多的国际化人才，能为我省所用；自贸区将吸引更多的包括银行、保险、证券等金融机构，会计师、律师等中介服务机构，将为我省企业包括来我省投资的外资企业特供更多更好的金融和中介服务。
　　所谓虹吸效应，是指一个地区由于政策、区位、配套等优势，对周边地区形成强大的吸力，使得周边地区的各种要素资源包括人流、物流、资金流、信息流向本地区集聚。上海本身就是一个特大城市，是中国的并正在建设成世界的经济、贸易、金融、航运中心，现在又成为全国首个也是唯一的自贸区，有着明显的政策优势，如果周边地区生产要素向自贸区过度集聚，可能会阻碍或减缓周边地区的发展。
　　一是总部经济面临“虹吸”。上海自贸区挂牌运营后可能在较短时间内产生巨大的“虹吸”效应，浙江吸引跨国公司来浙设立地区总部、研发机构、功能性总部面临上海的强大竞争，将更加处于劣势；与此同时，浙江本土企业特别是那些有海外业务的企业，部分可能会将总部迁至上海，或者在自贸区设立财务中心、运营中心和营销中心等功能性的企业总部，将对浙江总部经济产生较大压力。
　　二是高端服务业面临挑战。上海自贸区的更加开放便利通关、外汇兑换等诸多优惠，有利于企业提升国际竞争力，浙江的高端制造业、部分高端服务业面临或将在竞争中处于劣势，也可能流入自贸区，将对浙江产业结构调整、提升整体经济竞争力产生一定负面效应。
　　三是杭甬独立发展大都市受到压制。所谓大树底下不长草，上海城市能级的提升可能会对杭州、宁波等城市形成有力压制，由于距离过近，特别是交通一体化，高铁使得杭州、宁波在上海的一小时交通圈之内，同城化趋势将加速。周边城市成为上海自贸区重要的服务合作平台，在享受便利的同时，将更加固化作为上海配角的角色，对于嘉兴、湖州、绍兴区域中心城市或许不是太大的问题，但作为整个长三角副中心城市的杭州、宁波，独立发展大都市的机会更加受限，难以发展出独立于上海的、城市能级更高的大都市。
　　五、浙江应对和舟山自贸区申报
　　面对上海自贸区建设对于浙江的机遇与挑战，浙江必须积极主动，顺势而为，把握大局，超前谋划，积极开展相关对接工作。
　　一是要密切关注上海自贸区发展。各有关部门和地区应密切关注跟踪。要积极完善沪浙两省市既有的联系管道，及时掌握有关工作进展情况，强化部门对接机制，特别是商务部门作为自贸区的牵头部门，要积极与上海对应有关部门保持密切联系，第一时间掌握动态信息。
　　二是充分利用自贸区资源加强招商引资。充分利用上海的资金、人才、服务等各种要素资源为我所用，促进上海自贸区对周边地区的服务、辐射和带动作用，借助与上海密切的互动合作优势，精心谋划对接上海产业转移，推介浙江优越的产业发展条件、基础设施、区位优势，提升服务水平和行政效率，提高通关效率，争取上海自贸区设立后溢出的先进制造业、服务业项目到浙江落地。
　　三是推进浙江上海通关一体化促进外贸发展。7月24日国务院常务会议确定扶持外贸发展六条举措。浙江应抓住自贸区转变外贸发展方式推进贸易便利的的政策优势，争取在浙江与上海口岸之间先行试点“一次申报、一次查验、一次放行” 便利通关的改革，不断简化相关手续，方便货物快速流动，使得通过上海口岸出口的浙江企业享受实实在在的好处。
　　四是引导企业正确参与上海自贸区。部分浙江企业抢滩上海自贸区的热情很高，纷纷在自贸区内设立办事机构或注册新的企业。对此政府应加强引导，一方面积极开展自贸区常识、自贸区基本政策等内容的辅导，为入驻自贸区内的浙江企业发展提供信息政策等服务，以市场化为原则，鼓励企业有序入住自贸区，提升国际竞争力；同时要鼓励我省骨干企业等扎根浙江，做大做强。
　　五是加快推进舟山自由贸易区申报。近来，各省申报建设自由贸易园区的步伐不断加快。上海申报的同时，福建平潭、广东横琴、南沙、广西凭祥、天津东疆等也都在千方百计向国家争取特殊政策，推进建立自由贸易区的进程。为此，浙江抢抓机遇，充分利用舟山独有的海岛资源优势、新区政策优势等，做好申报工作。
　　对于舟山建立自由贸易园区的问题，浙江省商务厅一直比较关注和重视，早在2003年原省外经贸厅相关处室和厅属研究机构开展了实地调研，形成了“关于探索建立衢山自由贸易港区的设想”、“时不我待 加速构建浙江的自由贸易区”的多份研究报告，提出了建立衢山自由贸易港区的大胆设想，并对衢山自由贸易港区的发展定位、具体政策、行政管理等方面进行了初步的规划。
　　舟山新区规划对自由贸易园区建设有明确要求。2011年6月30日，国务院以国函[2011]77号文件批复设立浙江舟山群岛新区，2013年1月17日以国函[2013]15号文件正式批复《浙江舟山群岛新区发展规划》（下称《规划》）。《规划》中明确提出“顺应经济全球化、贸易自由化大趋势，全方位提高对外开放水平和层次，加快建设舟山港综合保税区，条件成熟时探索建立自由贸易园区和自由港区，将舟山群岛新区建设成为我国重要的海上开放门户”的发展要求。
　　对于舟山自贸区的申报，我们建议：
　　一是确立我省的申报主体不动摇。在上海已经获批，各省激烈竞争的形势下，要想说服中央批准在紧邻上海的边上设立类似的自贸区，从全国合理布局的角度几乎没有可能，必须另辟蹊径，扬长避短。此前我省内部讨论时，各地积极性都很高，尤以宁波为最，即便省政府已明确支持舟山申报，宁波各界仍有不同声音，认为其基础条件较好，作为浙江开放龙头当仁不让。问题是与上海相比，宁波的优点都成了劣势。甚至有人提出了以舟山、宁波、义乌捆绑申报的方案，更加不切实际。我省建立自由贸易园区，应当发挥独特的海岛资源优势，建立海岛型自由贸易园区，必须确定舟山自贸区申报主体地位不动摇。
　　二是审慎论证舟山申报的区域选择。舟山的海岛资源、区位优势，是我国建立自由贸易园区的最佳选择。但在舟山市域范围内选择哪一区域作为自贸区申报范围仍待认真论证。在到目前为止的讨论中，各方面倾向于，舟山自贸区的申报以舟山本岛为主，兼顾附近功能岛屿，这一区位选择还可以暗含将来把宁波部分岛屿如梅山列入的可能。我认为这样申报成功的可能性不大。上海自贸区目前批准范围仅为28.8平方公里。兄弟省市方案也基本上在数十平方公里不等，舟山本岛及附近功能岛屿有上千平方公里的面积，在当前形势下，贪大求全不切实际。笔者十年前就提出建立衢山自贸区的设想，时至今日来看仍是正确的选择。衢山岛59.79平方公里，是我国第七大岛，加上附近小岛达到70多平方公里，还有滩涂可供围垦，远期面积可达上百平方公里。深水岸线丰富，位于国际航道中点，地理位置极佳，面积适中。也真正体现以海岛为载体，建立全新的自由贸易园区的优势，容易隔离和监管，可以真正实现“境内关外”政策，可以最大限度地开展自由贸易，有利于充分探索和实践，即使有失误也不会产大较大的影响。
　　三是明确舟山自贸区功能定位。有别于上海自贸区扩大投资开放、发展高端服务业和金融领域开放创新的特色，作为海岛型自贸区，至少在初期还是要把着眼点放在传统的货物贸易上，充分利用深水岸线资源发展港口物流，实施以大宗商品为核心的贸易、投资、金融、运输自由化，确保国家战略物资供应安全，在此基础上发展加工、仓储、分装、转运、转口贸易等传统功能，适度发展国际补给、维修、休闲旅游等等。
　　四是要做长期努力的准备。申报、获批、实施自由贸易园区是一项长期工程，不可能一蹴而就。前期我们希望与上海一道成为全国首批，现在已经不可能。甚至在全国范围来看，中央近期是否有意愿进行自贸区的扩容，前景不明，即便扩容，能否列为及上海之后的第二批，也难以确保。但浙江申报自贸区的决心不能动摇，工作不能放松。应建立两项长效机制：一是建立由主要领导为组长，分管领导为副组长，各职能部门为成员的推进自由贸易园区建设的工作领导小组，完善工作机制，合力推进自由贸易园区申报以及实施等各项工作，商务部门要加强与国家相关部委条线联系，及时了解国家自贸区的战略部署。二是广泛发动本省高等院校科研机构，整合利用研究力量，长期跟踪研究自由贸易园区的专题，多团队、多主体、多角度、全方位对自由贸易园区深入研究，为决策提供参考。必要的情况下还可以借助外力，利用全国性的研究机构和海外团队。

*张汉东：本所兼职律师，浙江省商务研究院院长。